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张小婉-法官助理职能定位研究
发布日期:2017-11-23

法官助理职能定位的研究

 

论文提要:

       我国现今试行的法官助理制度是当前司法改革的产物。从上世纪九十年代初,我国众多学者就开始展开对法官助理制度的研究,到现今仍为热点学术课题之一,1999年才正式从“学术研究”转为“实践探索”。在摸索过程中也存在诸多问题,特别是缺乏对法官助理一个明确、统一的职能定位。胡云腾说过,落实法官助理制度是全面深化司法改革的重要内容之一,对推进法官员额制、落实司法责任制、优化司法资源配置和解决案多人少矛盾,影响深远。法官员额制和审判辅助人员的改革相辅相成,作为法院审判工作未来的新生力量,法官助理应当肩负着分担法官大量非核心的审判职能工作的重担。若其价值不予强调、职责不予明确,定位不够准确,必将直接影响司法改革的推进。因此,有必要在司法改革的大背景下,对法官助理的司法价值和职能定位进行科学、合理的界定和明确。在司法改革背景下,法官助理制度的试行既有我国特色,也有与域外制度相像之处,本文将对两大法系国家法官助理制度的特点进行介绍,再详细回顾我国法官助理制度的发展过程,在分析中外制度差异的基础上,对我国的法官助理进行明确定位:法官助理是独立的审判工作辅助人员,一般不享有审判权,其价值是让法官从繁琐的审判事务解脱而专注于审判,从而提高诉讼的效率与质量。在定位法官助理并理清法官助理与法官、书记员关系基础上,探讨如何进行法官助理管理的问题,并对法官助理制度的规范化落实运用提出具体建议。(全文共8225字)

 

主要创新观点

     “法官助理”是司法改革中提到的新角色,胡云腾说过,落实法官助理制度是全面深化司法改革的重要内容,对推进法官员额制、落实司法责任制、优化司法资源配置和解决案多人少矛盾,作用很大。法官员额制和审判辅助人员的改革相辅相成,作为法院审判工作未来的新生力量,法官助理应当肩负着分担法官大量非核心的审判职能工作的重担。若其价值不予强调、职责不予明确,定位不够准确,必将直接影响司法改革的推进。本文将在分析中外制度差异的基础上,对我国的法官助理进行明确定位,法官助理是独立的审判工作辅助人员,一般不享有审判权,其价值是让法官从繁琐的审判事务解脱而专注于审判,从而提高诉讼的效率与质量。在定位法官助理并理清法官助理与法官、书记员关系基础上,探讨如何进行法官助理管理的问题,并对法官助理制度的规范化落实运用提出具体建议。

 

以下正文:

一、法官助理制度的域外考察

       法官助理制度起源于1882年的美国,美国联邦最高法院的格雷大法官自己出资雇佣助理帮助其分担繁杂的事务性工作。经历大约一百多年的历史演变,法官助理制度实际上已经被许多法治国家运用。虽然大陆法系和英美法系的法官助理称谓不尽相同,但殊途同归,法官助理作为司法队伍的组成成员,其在很大程度上分担了法官的工作压力,让法官能够专注于审判,更好实现司法活动的“量”与“质”。

(一)英美法系国家的法官助理制度

1、美国的法官助理制度。

       美国是历史上首次启用法官助理的国家,经过一百来年的发展,其法律有了相当详细的规定。法官助理有“不穿法袍的法官”之称。根据相关法律规定,其任命主体主要有联邦首席大法官、联邦最高法院大法官、联邦上诉法官、联邦地区法院也有看法官。法官助理的对象大多是出自著名法学院的毕业生。在美国,法官助理具有一定的社会地位,拥有担任法官助理的经历的人更容易找到令人满意的工作,故法官助理职位具有很大的吸引力。法官助理有职业与短期之分,其与法官是雇员与雇主、学生与老师关系,与法官并肩作战。法官助理主要是收集资料,适当提出建议,与法官讨论案情乃至草拟判决书。法官助理为法官队伍注入新资源,促进法官的知识更新,对美国司法体制具有举足轻重的促进作用。

2、英国的法官助理制度。

       英国对于法官助理的选任门槛比较高,毕业生无法任职,只有资深律师才符合选任条件,其任期没有具体规定,但一般任职三至五年后则会晋升为法官。商事法院、高等法院和上诉法院法官有权任用法官助理,主要用于开展法律调研和对诉讼文件进行整理和摘要等工作。另一个辅助法官的职务——主事法官,其职权范围很大,机会可以行使除了法官的审判权外的其余权利。其承担法官的绝大部分的事务性工作,减轻法官的办案压力,加快诉讼的进程,提高审判的效率。    

(二)大陆法系国家的法官助理制度

1、德国的法官助理制度。

       在德国司法体系中,法官拥有庞大的辅助人员群:司法公务员、书记员、执行官、法医、法警。司法公务员类同于法官助理,在法官的指导下,司法公务员协助法官完成审判除外的事务性工作。其通过考试后由联邦最高院统一录用,试用期为两年,合格后将终身为司法公务员。但所谓的法官助理不一定就是司法公务员,在联邦最高法院的法官助理更多的是由高级法院推荐的法官来担任。由于司法公务员是上级法院统一招聘录用的,具有较强的独立性,其待遇也相对较为优厚,这也是司法公务员队伍处于稳定的根源所在。

2、法国的法官助理制度。

       在法国,诉讼程序分为预审程序和庭审程序两个阶段,从而设置审前事务法官和庭审法官。审前事务法官的工作类同于法官助理的庭前准备工作,全权负责庭前的准备工作,在庭前准备过程中拥有很大的职权。法国诉讼两个阶段的设置,在一定程度上加快诉讼程序的进度,从而提高诉讼的效率。

(三)两大法系国家法官助理制度的对比总结

       法官助理制度在美国开创后能够陆续被其他国家效仿,能够被法治社会承认并取得较快的发展,其存在深刻的社会原因和制度原因。一方面,随着案多人少情况的愈演愈烈,法官的工作时间应当被最大限度地充分利用,故需要更多的辅助人员协助法官办理案件。另一方面,在两大法系制度中存在着司法分工,在司法过程中,各种事务由不同人员承担,法官不需包办整个案件的全过程,司法分工是法官助理制度得以产生的基本前提。由于各个国家的制度和基本国情的不同,导致各国的法官助理制度各有差异,但其最大的作用均为协助法官完成审判工作,进而提高整个审判组织结构的运作效率,提高法院的运转效能。故域外的实践经验仍旧可以给正处于摸索阶段的我国法官助理制度提供宝贵的借鉴。

二、我国法官助理制度的形成背景

(一)我国法官助理制度的发展历程

       从上世纪九十年代期,我国众多学者就开始展开对法官助理制度的研究,到现今仍为热点学术课题之一。1999年才正式从“学术研究”转为“实践探索”。1999年10月最高院颁布了《人民法院五年改革纲要》,其中提到“随着审判长选任工作的开展,结合人民法院组织法的修改,高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验”,首次明确将探索法官助理制度提上日程,正式拉开法官助理制度试点的序幕。2000年率先开展试点的北京房山区法院开始试行“321审判机制”。2001年3月,北京丰台区法院建立“1211审判运行新机制”。2003年,最高院《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》具体列举法官助理的职责,虽未正式出台。2004年9月,最高人民法院发布《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,正式开展试点,确定在北京市海淀区人民法院、广东省深圳市中级人民法院等18个法院推行法官助理制度试点。2005年《人民法院第二个五年改革纲要》明确提出“推进人民法院工作人员的分类管理,制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法,加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。建立符合审判工作规律和法官职业特点的法官职务序列。在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度”,这改革纲要更坚定的法官助理制度试点的改革方向。2007年,最高院发布《关于在西部地区部分基层人民法院开展法院助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》,决定从2008年1月开始在西部12省800多个基层法院试行法官助理制度,缓解法官短缺问题,扩大法官助理的试点范围。2009年的《人民服法院第三个五年改革纲要》更是强调要继续“完善法官及其辅助人员分类管理的制度”。2014年6月,最高院和中央深改组分别发布《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》和《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,全面推进司法改革进程。经过多年的试点摸索,法官助理制度呈现“多元化”之状,根据各地实际情况给予实践上完善。相应的配套管理制度也将逐渐发展、成熟、统一。

(二)我国法官助理制度与域外国家的差异

       目前我国实行的法官助理制度是当前司法改革的产物。在这种司法改革背景下的法官助理制度既有我国特色,也有和域外相像之处,而对于域外法官助理制度取得的成就,我们应该根据我国实际情况选择性加以借鉴。两大法系的国家都走法官职业化政策,法官不仅要学识渊博、专业知识扎实,也需人品合格。唯有如此才足以代表着社会的公平公正。正处于司法改革进行时的我国也准备走向法官精英路线,则应当借鉴他国的先进经验,相应提高法官的社会地位、福利待遇。与此同时应注意司法事务的分工管理,这也是法官助理制度产生的原因之一。法官走向精英化代表着其数量将控制在一定的范围内,这与日渐递增纠纷的社会现状存在着矛盾,唯有通过分工,将法官承担的审判辅助性工作分配出来,分工合作,更有效率、质量解决诉讼纠纷,此乃明智之举。

       在英美法系国家中有职业和短期的法官助理,由于法官选任制度的原因,法官助理直接转变为法官的概率几乎接近零。一般取得律师资格且具备一定期限的律师从业经验才有机会竞选法官。而英美法系的各个国家还有各种更为严苛的选任条件,使得法官助理直接成为法官的机会微乎其微。而我国的法官选任制度则与大陆法系国家比较相像,本科学历以上的通过司法考试的毕业生进入法院系统工作一定时间后,通过预备法官考试然后则可担任法官。这也使得我国法官助理与英美法系国家的法官助理在工作性质上有着较为明显的差异。

       相对于大陆法系国家而言,英美法系国家对法官的要求更加严格,故法官队伍的人数相对较少。为此英美法系国家的审判辅助人员数量较为庞大,种类更为完整。我国在借鉴他国法官助理制度经验的同时,应注意与他国的社会体制性、审判模式、人员管理模式等诸多方面的差异,根据我国的社会主义法制、审判模式等司法实践建立具有中国特色的法官助理制度。

三、我国法官助理的职能地位

法官助理是独立的审判工作辅助人员,一般不享有审判权,其价值是让法官从繁琐的审判事务解脱而专注于审判,从而提高诉讼的效率与质量。

(一)法官助理的独立性

       英美法系国家的法官助理是一份独立的职业,与法官职位有着严格的区分,其职责在于完成审判核心的辅助性事务。而在我国,法官助理虽然是辅助法官完成审判工作,但也不可忽略其独立性。法官助理只有拥有独立履行职责的权利、独立的职责地位,才有履行职责的主动性。因此,我们需要强调法官助理的独立性。法官助理应独立坚守司法公正,在完成法官交代事务的同时要注意依法行事,维护助理的形象,守护司法的公正。法官助理应独立遵从法律,在法律允许的范围内严格行使权利和义务,不能干涉法官审判,在此基础上要做好拒腐防变工作。法官助理应独立履行工作职能,在法律的授权下独立完成工作,他人不能随意干涉。

(二)法官助理不具有审判权

       虽然法官助理也具备相应的法律知识,但其只能协助法官完成审判工作,法官助理应定位为不享有审判权的辅助人员。最高院《关于在部分地方法院开展法官助理试点工作的意见》中的规定“从事审判辅助业务的法官辅助人员”,更倾向于法官助理不享有审判权,而只是协助法官完成审判辅助性事务。尽管如此,也不能算是对法官助理一个的明确定位,导致法官助理制度的推行难以铺开、实践中做法和观点也不尽相同。有的认为法官助理没有审判权,有的认为法官助理有审判权。笔者认为法官助理没有审判权比较符合我国推行法官助理制度的目的。审判权是宪法、法律赋予的,目前的规定明确被赋予审判权力的只有法官。倘若法官助理有审判权,那跟我国之间的助理审判员有何区别?只是名称不一样,并没有实际上发生变化、改革,何必再多此一举,法官助理制度将失去了试行的意义。

四、我国法官助理与法官、书记员的关系

(一)法官助理与法官的区分

       法官助理制度的设立目的更多在于有质量地提高司法效率,所以设立该制度的一项核心前提在于准确看待法官与法官助理、法官助理与书记员的职责。法官与法官助理是指导与被指导、协作与监督关系。一个案件从一个人独立完成到现今的多人分工负责的转变,很大程度上降低了司法腐败的发生概率。法官助理的职责在于承担法官有关于审判的辅助工作和完成法官分配的任务,使法官可以将精力集中于审判,以审判为中心,但法官助理不能承担应由法官履行的工作。法官的职责在于通过审查案件,查明事实,适用法律,作出裁判。审查案件是审查诉讼材料,通过对证据的审查归纳,从感性认识上升为理性认识,查明案件事实,从而依法作出判决。法官助理只能辅助法官履行这一系列工作。这里需要强调的是调解书除外的裁判文书的出具主体应该是法官,法官助理不能取而代之。裁判文书是法官自由心证的固化,是法官释明认定法律事实,适用法律规范,作出判决的载体,是整个法律活动的最终体现,是整个审判获得的核心工作。裁判理由不仅需要根据法律作出,还需要遵循法律思维规则。法官助理的职责第十一项规定法官助理根据法官的授意草拟法律文书。出具法律文书是法官的核心工作,而这核心工作却由法官助理承担,这从某种角度上看造成了一种审理者和裁判者相分离的状态,因故此处规定的法律文书应做狭义解释。

(二)法官助理与书记员的区分

       在现有的相关规定中,法官助理与书记员的职责是有些重叠且模糊不清的。真正落实实施法官助理制度,必须先将法官助理与书记员明确区分,明确两者的分工。书记员承担一般性的审判辅助工作,比如应诉材料的撰写与送达、庭审的纪录、案卷的整理装订工作等。法官助理承担专业性的审判辅助工作。由上述可以得出法官、法官助理、书记员三者工作的分担模式:法官承担审判工作的核心部分,法官助理承担审判核心工作的辅助部分,书记员承担审判非核心工作的辅助部分。

五、我国法官助理制度构建

      法官员额制和审判辅助人员的改革相辅相成,作为法院审判工作未来的新生力量,法官助理应当肩负着分担法官大量非核心的审判职能工作的重担。若其价值不予强调、职责不予明确,定位不够准确,必将直接影响司法改革的推进。为此有必要在定位法官助理并理清法官助理与法官、书记员关系基础上,探索法官助理管理的相关问题。首先应该确定一个改革的方向,完善相关的法律法规,明确法官助理的职能地位、职责内容等。再则从细节各个方面进行详细规定,试行人员分类管理,保障其社会地位与福利待遇。

(一)分类多渠道招聘

      在我国现行的司法体制中,法官助理在编制上仍属于公务员,招聘和人数依旧受制于行政编制人数,导致法官助理的严重缺乏问题迟迟得不到解决。为此我们应另辟新道,试行分类多渠道招聘。

第一,保留相应的行政编制法官助理的选任。根据目前我国法官的选任制度,法官助理依旧是法官的重要来源,因此要根据各个法院的实际情况招聘适当比例的法官助理,为未来法官培养、储备人才。

第二,根据需求招聘聘任制法官助理。正在改革的法官员额制,或许会导致法官的选任制发生变化,法官助理直接上升为法官难度将不断上升,有的法律人才或许会选择别的职业,使得法官助理的数量少之又少。为此我们可以根据工作的相对难度,适当放宽招聘条件、降低选任门槛,招聘一些足以胜任的合同制法官助理,缓解日渐严重的人才供给与需求之间的矛盾。

第三,常态化、规范化短期实习法官助理来源。我国的法官助理制度现在仍处于摸索阶段,为此对于域外的一些成功且相对较为适合中国情况的经验,我们应该加以学习、借鉴。美国法院常常招聘法律院校刚刚毕业的高等生为法官担任1-2年短期的助理工作,法官可以通过与这些年轻助理的交流获取对于法律问题的新鲜思想和创新精神,而这些法官助理则可以通过短期的实习丰富相关的工作经验和人生阅历,为将来从事其他法律工作奠定基础。目前,我国的司法实践中虽说也会让法律院校在读的学生或者应届毕业生进入法院系统进行短期实习、工作,但是并未实现常态化、规范化,该做法缺乏稳定性。因此借鉴域外国家的做法、经验,制定相关规定,根据实际情况与相应院校合作签订实习文件,使该实习模式制度化。该短期法官助理不会占用行政编制,招聘条件和方式也可以相对比较灵活,既可以缓解法官助理人数匮乏问题,也可以为众多学生提供实习方式,为司法事业培养人才,此乃一举两得。清华大学法学院知识产权研究中心主任崔国斌在提出给法官助理的出路时的建议中就提到,可将法官助理分成两类:一类是专职的行政助理,类似终身制秘书,另一类是负责审判业务的临时性助理,法官可以拥有一名以上的助理,也可从优秀的法学毕业生或律师中招募,从而提高工作效率。

(二)分级多方面管理

       法官员额制落实之后,法官助理的人员组成结构、业务水平等诸多方面将参差不齐,我们应当进行分级多方面管理。在明确、统一法官助理的职责范围的前提条件下,也应当制定统一、明确的管理规则。目前我国正处于司法改革中,故在这个特定的背景下制定管理规则时要特别注意人员分级、业务水平差异等问题,除了坚持一般的人事管理规则外,还要注重不同资质、编制人员在事务管理、业绩考核等诸多方面的分级多方面管理。将法官助理根据工龄、资质、来源、编制等多方面的差异划分为几个级别,根据不同级别建立合理的相应的职责范围和考核机制。由短期的低级别的法官助理承担专业性较低的程序性事务,由长期的具备较高业务水平的法官助理承担较为复杂的事务。针对不同级别的法官助理采用不同的考核机制,这较为人性化、合理性。建立法官助理考核委员会,针对不同级别的、不同的职责范围的法官助理,采取量化考核和法官评价相结合、日常管理和定期考核并行的方式进行,如此既可以完善健全竞争机制,又能体现分级业务管理特色,确保法官助理的管理体制标准明确统一、合理科学、公平公正。

(三)职业化发展

       随着司法改革的深化,过渡期的部分问题得以妥善解决,我们有必要对法官助理的发展做长远考虑,而参考域外经验、考虑到中国法官助理制度的特点,最为长远的方式是让法官助理职业化发展,让法官助理的身份单一化,岗位职业化。虽然现今法官助理仍然是法官人才的重点培养对象,但随着法官员额制的尘埃落定,法官的选任方式也并将发生变化,故我们应将法官助理这岗位慢慢职业化,必须尊重其职业性质,使其职业角色内容单一,身份性质固定,唯有如此法官助理才不会瞻前顾后,才能专注审判的辅助性事务。在明确身份角色、职业待遇、任职前景的前提下,法院系统可以采取降低任职条件等方式录取适格的长期的法官助理,对其法官助理进行职业化培训,任职的法官助理对任职发展前景、工作待遇有了合理预期,才能不再惶惶不安,才能专心从事审判辅助事务,从而减少法官助理人员的任职流动性,更便于培养一批批优秀的法官助理队伍。因此,要让法官助理职业化发展必定先完善法官助理的管理、考核、待遇等方面,唯有让人们看到合理的前景才能吸纳更多优秀人才投身于法官助理该份职业中。上海市法院司法改革试点工作方案中就建立了分级管理的司法辅助人员薪酬制度,法官助理被分为五级,按照现行工资收入+岗位津贴的方式确定薪酬;深圳盐田区人民法院作为“全市法院聘用制审判辅助人员分类管理改革试点单位”,也对法官助理实行五级分类管理,岗位分类分级,以岗定酬,待遇可超过正式在编人员。我们应该加强对法官助理业务能力的培养,再配以相应的管理和考核机制,将考核结果与职业待遇相结合,提升法官助理及系统内人员对法官助理这一岗位的重视与尊重,相应提升法官助理的社会地位,才能保障司法改革后司法辅助人员队伍的稳定、健康、长远发展。